1945年8月日本投降后，美、苏、中、英等11个同盟国在华盛顿召开会议，决定由美国全权统一办理驻军日本的事宜。美国总统将任命麦克阿瑟为驻日盟军最高总司令，负责对日军事占领和日本的重建工作。同时苏、英、中等在反法西斯中作出重大贡献的国家，也应派遣军队对日本进行占领。按照盟国商定的结果，设盟军总司令部于日本东京，中、美、英开始准备分别派出武装部队进驻日本。8月28日，美军先遣部队也到达厚木机场。30日，麦克阿瑟乘巴丹号军用飞机抵达日本，开始实施对日占领，到10月初大致完成。
几万名美军即将进驻的消息，给这个一心一意侵略他国的小岛国之战败国带来了极大的恐慌。日本当时的社会调查表明，对美军占领的恐怖和担心中，最重要的是食粮不足，复员人员失业，以及占领军对妇女的凌辱，其中担忧妇女遭暴行凌辱的比例遥遥领先，被列在第一位。产生这种想法，首先是日本人长期受到“如果战败，男人将全被阉割，女人将全被作为娼妓”的宣传;其次，战争中日军在亚洲各地的暴行，显然也成为日本人对占领军想象的最重要参照。
日本为了保全皇族、贵族、公卿、上层社会妇女的贞操和日本人的纯正血统，就必须建立一个“性的防波堤”。1945年8月18日，日内务省发出《外国驻屯慰安施设整备》和《关于外国驻屯慰安施设问题给内务省各警保局长的通告》等，要求各地警务部门建立为占领军提供性服务的慰安所。为进驻美军提供“慰安”设施和性服务所需经费为五千万日元，这对战败的日本来说是一笔巨大的开支。而大藏省财税局长池田勇人对这笔钱批准的很快，他的看法是“用这笔钱换取日本女性的贞节和血统的延续，可说是十分划算了”。8月26日，官方拨5000万日元，由东京警视厅牵头成立“特殊慰安施设协会”，设慰安、游技、艺能、特殊施设、食堂和物产各部，并在天皇皇宫前举行了“结成式”。日本人称之为“国家卖春机关”。
